La Corte di Giustizia dell’Unione europea si pronuncia sul contributo unificato nei ricorsi amministrativi in materia di appalti pubblici

La Corte di Giustizia dell’Unione europea si pronuncia sul contributo unificato nei ricorsi amministrativi in materia di appalti pubblici

La sentenza della Corte di Giustizia dell’Unione europea nella causa C-61/14 si pronuncia su una domanda pregiudiziale sollevata dal T.A.R. di Trento, vertente sulla compatibilità con il diritto eurounitario di una normativa che impone per i ricorsi in materia di appalti pubblici il versamento di tributi giudiziali superiori a quelli da versare per le controversie in altri settori dell’ordinamento

In particolare il T.A.R. di Trento si chiedeva se il versamento del contributo unificato, come configurato dall’articolo 13, comma 6 bis, del D.P.R. n. 115, del 30 maggio 2002, fosse compatibile con la direttiva 89/665/CEE del Consiglio, del 21 dicembre 1989, che coordina le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative relative all’applicazione delle procedure di ricorso in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture e di lavori, nonché con i principi di equivalenza ed effettività.

La Corte si pronuncia, sulla domanda pregiudiziale sollevata dal T.A.R. di Trento, nel seguente modo:
1) L’articolo 1 della direttiva 89/665/CEE del Consiglio, del 21 dicembre 1989, che coordina le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative relative all’applicazione delle procedure di ricorso in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture e di lavori, come modificata dalla direttiva 2007/66/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 dicembre 2007, nonché i principi di equivalenza e di effettività devono essere interpretati nel senso che essi non ostano a una normativa nazionale che impone il versamento di tributi giudiziari, come il contributo unificato oggetto del procedimento principale, all’atto di proposizione di un ricorso in materia di appalti pubblici dinanzi ai giudici amministrativi.

2) L’articolo 1 della direttiva 89/665, come modificata dalla direttiva 2007/66, nonché i principi di equivalenza e di effettività non ostano né alla riscossione di tributi giudiziari multipli nei confronti di un amministrato che introduca diversi ricorsi giurisdizionali relativi alla medesima aggiudicazione di appalti pubblici né a che tale amministrato sia obbligato a versare tributi giudiziari aggiuntivi per poter dedurre motivi aggiunti relativi alla medesima aggiudicazione di appalti pubblici, nel contesto di un procedimento giurisdizionale in corso. Tuttavia, nell’ipotesi di contestazione di una parte interessata, spetta al giudice nazionale esaminare gli oggetti dei ricorsi presentati da un amministrato o dei motivi dedotti dal medesimo nel contesto di uno stesso procedimento. Il giudice nazionale, se accerta che tali oggetti non sono effettivamente distinti o non costituiscono un ampliamento considerevole dell’oggetto della controversia già pendente, è tenuto a dispensare l’amministrato dall’obbligo di pagamento di tributi giudiziari cumulativi.

In disparte l’esame dei punti del ricorso che riguardano la ricevibilità delle osservazioni delle parti intervenienti nel procedimento principale, si esaminerà la pronuncia della Corte sul merito della questione pregiudiziale.

La Corte parte dalla premessa per cui la direttiva 89/665/CE lascia agli Stati membri un ampio margine nella scelta delle procedure di ricorso in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici.
La discrezionalità degli Stati membri nella scelta delle norme processuali di attuazione della direttiva europea, volte ad garantire la possibilità di tutela giurisdizionale a chi si ritenga leso da comportamenti delle s.a. e sia interessato all’aggiudicazione di un contratto pubblico, incontra i limiti dei principi di equivalenza e di effettività. Secondo tali principi, i ricorsi a tutela dei diritti attribuiti dal diritto dell’Unione non devono essere conformati in maniera meno favorevole rispetto a quelli volti alla tutela dei diritti simili, attribuiti dall’ordinamento interno. Tali norme processuali, inoltre, non devono rendere impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio dei diritti conferiti dall’ordinamento giuridico dell’Unione, ostacolandone la tutela. Poiché il contributo unificato non è altro che il frutto di una scelta relativa alle modalità procedurali di ricorso, esso non può essere configurato in modo da rendere difficile o sfavorevole la tutela di un diritto conferito dall’ordinamento europeo, pregiudicando l’“effetto utile” della direttiva.

La Corte, nell’esaminare la questione pregiudiziale sollevata, ne distingue due differenti profili: l’uno riguardante l’entità del contributo unificato in materia di appalti pubblici, l’altra il cumulo dei contributi da versare nell’ambito dello stesso procedimento giurisdizionale.
Riguardo all’entità del contributo unificato, la Corte esamina la normativa nazionale alla luce dei principi di effettività e di equivalenza, reputando che né l’uno né l’altro siano violati dalla configurazione del tributo giudiziale in questione. Non quello di effettività perché la disciplina del contributo unificato non rende, secondo i canoni interpretativi della Corte, impossibile o eccessivamente difficile il ricorso stesso. Infatti, se è vero da una parte che il c.u. non è calcolato in percentuale del valore della controversia, bensì costituisce quota fissa a seconda degli intervalli di valore definiti dalle norme, è anche vero che esso non potrebbe neanche essere calcolato sulla base dell’utile che all’impresa potrebbe derivare dall’aggiudicazione dell’appalto, essendo in tal caso troppo soggettivo e incerto il valore del contributo. D’altra parte, mantenendosi sempre al di sotto del 2% del valore dell’importo a base d’asta , il c.u. si attesta, per ogni scaglione individuato dal D.P.R. 115/2002, entro valori accettabili, che non rendono disagevole, sconveniente o eccessivamente difficile il ricorso.
Né è determinante il rilievo per cui il c.u. stabilito in valori fissi dipendenti dal valore della controversia, commisurato alla somma posta a base d’asta, andrebbe a detrimento delle imprese con capacità economica ridotta. A parere della Corte, tale censura non può essere accolta, dal momento che la struttura del c.u. non crea discriminazioni illegittime tra gli operatori attivi nello stesso settore. Tanto più che, per ragioni di affidabilità delle imprese che eventualmente andranno ad eseguire il contratto pubblico, le partecipanti alle procedure di evidenza pubblica devono possedere, per espressa previsione europea, una capacità economica e finanziaria adeguata.
Ancora, la disciplina del contributo unificato non viola neanche il principio di equivalenza. Il termine di paragone, proposto dal giudice del rinvio, offerto dai procedimenti in materia civile, non è quello adeguato ai fini del principio europeo di equivalenza. Il principio di equivalenza, d’altra parte, necessita “un pari trattamento dei ricorsi fondati su una violazione del diritto nazionale e di quelli, simili, fondati su una violazione del diritto dell’Unione, e non l’equivalenza delle norme processuali nazionali applicabili a contenziosi di diversa natura”. Pertanto, il confronto è da operarsi rispetto ai dispositivi di tutela predisposti per violazioni di diritti simili a quelli conferiti dal diritto europeo, ma attribuiti dall’ordinamento interno, e non rispetto a quelli previsti per un altro settore dell’ordinamento. All’esito di questo raffronto, la Corte conclude che non risultano nel ordinamento italiano discriminazioni di siffatta natura tra modelli di tutela di diritti “interni” e modelli di tutela di diritti analoghi di matrice europea.
Per cui, per ciò che riguarda l’entità del c.u., stabilita in ammontari fissi a seconda degli scaglioni di valore della controversia, il dubbio sollevato dal giudice nazionale non risulta fondato, né alla stregua del principio di equivalenza né di quello di effettività, né, tantomeno, si pone in contrasto con la direttiva europea 89/665/CEE.

Anche sotto il secondo profilo, ovvero quello dell’obbligo di versare il c.u. non solo al momento del ricorso introduttivo del giudizio, ma anche per i ricorsi incidentali e per i motivi aggiunti che introducono nuove domande, la Corte risolve in negativo i dubbi sollevati dal giudice del rinvio. Allo stesso tempo, però, la Corte opera alcune precisazioni volte a definire – e restringere – il campo di applicazione del cumulo del tributo giudiziale nel medesimo procedimento. Ma procediamo con ordine. Partendo dal presupposto che il versamento del contributo unificato contribuisce al buon funzionamento della giustizia amministrativa “in quanto costituisce una fonte di finanziamento dell’attività giurisdizionale degli Stati membri e dissuade l’introduzione di domande che siano manifestamente infondate o siano intese unicamente a ritardare il procedimento”, la Corte giustifica l’applicazione multipla del tributo in presenza di domande nuove. Ed è proprio la presenza di domande nuove, che allarghino considerevolmente l’oggetto del giudizio a legittimare il cumulo del c.u.. Sicché se i ricorsi incidentali e i motivi aggiunti non importano l’estensione del giudizio a oggetti distinti o notevolmente più ampli, l’applicazione cumulativa del tributo non è compatibile con la normativa europea e ostacola l’effetto utile della direttiva, rendendo eccessivamente difficile l’accesso alla tutela giurisdizionale.
In definitiva la Corte salva la disciplina del contributo unificato nei giudizi amministrativi, specificando tuttavia che il cumulo è applicabile solo in presenza dei presupposti descritti poco sopra (ovvero l’estensione considerevole del giudizio a oggetti più ampli o differenti).

Testo integrale della sentenza:
Sentenza C-61/14

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